Sentencia N° 1

84-18-PC-SCA DJFC

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA

San Salvador, a las quince horas con veinte minutos del veintisiete de marzo de dos mil diecinueve. 

Visto en audiencia oral bajo el trámite de mero derecho, el presente proceso contencioso administrativo ha sido promovido por la señora BMAR, por medio de la defensora pública de procesos administrativos y amparos de la Procuraduría General de la República, licenciada Marina Fidelicia Granados de Solano, y continuado por el licenciado Julio Alberto Ramos Argueta, en la misma calidad mencionada, contra la Junta Directiva de la Asamblea Legislativa, por la supuesta ilegalidad del acuerdo número 232, del veinticuatro de julio de dos mil dieciocho, en el que se decidió: «a) Dejar sin efecto el Acuerdo (sic) N° 150 de fecha 20 de junio de 2018.

b) Suprimir a partir del 1 de Agosto (sic) de 2018 la (sic) siguiente (sic) 62 plazas que se encuentran bajo régimen de contrato de las 13 Oficinas (sic) Departamentales (sic) de esta

Institución (sic) (…)» Entre las plazas suprimidas se encuentra la que ocupaba la referida señora como colaboradora jurídica.

CONSIDERANDO:

Han intervenido en el proceso: la parte actora, en la forma indicada; la Junta Directiva de la Asamblea Legislativa, como autoridad demandada, por medio de los apoderados generales judiciales con cláusula especial, licenciados José Luis Arias López y José Ernesto Criollo Mendoza; y el Fiscal General de la República, por medio de la licenciada Susana Ivett Portillo Ayala como agente auxiliar y delegada del funcionario en referencia.

1. La demandante, por medio de la defensora pública de procesos administrativos y de amparos de la Procuraduría General de la República, en la demanda, manifestó: «(…) IV.1 Mí (sic) representada ingresó a laborar para la Asamblea Legislativa, el día UNO DE JUNIO DE DOS MIL DOCE, laborando con el cargo de COLABORADORA JURIDICA (sic), desempeñando sus labores en: La (sic) Asamblea Legislativa Central (sic), en el Centro (sic) de Gobierno (sic) en San Salvador; devengando un salario mensual de MIL QUINIENTOS DOLARES (sic) MENSUALES, pagados de la misma forma y por medio de depósito en el Banco de América Central, S.A. IV.2 Que en el contrato de Trabajo (sic) que vinculaba a mi representada con la Asamblea Legislativa, tal y como lo dispone la resolución número 283 de fecha VEINTIDOS (sic) DE DICIEMBRE DE DOS MIL DIECIOCHO (…) se mantenía del uno de enero al treinta y uno de diciembre de dos mil dieciocho. IV.3 No omito manifestarles a vosotros que el presupuesto (sic) General de la Nación del año 2018, fue aprobado el día cinco de de (sic) enero del 2018; por lo que en consecuencia todos los salarios de los empleados de la Asamblea Legislativa, entre ellos el de mi mandante quedo (sic) aprobado para el periodo (sic) comprendido del día uno de enero del dos mil dieciocho, hasta el día treinta y uno de diciembre de ese mismo años (sic); no obstante lo anterior el día veinticuatro de julio del dos mil dieciocho, la demandada emite el acuerdo numero (sic) 232, en la cual se suprime la plaza que desempeña mi mandante, a pesar que estaban asegurados los salarios de todo el año 2018, y sobre todo porque en ningún momento se ha realizado algún tipo de procedimiento técnico administrativo que sea fidedigno en el cual se pueda determinar que la supuesta supresión de plaza ha sido decidida cumpliendo todos los procedimientos que la Ley (sic) permite para cumplir con la legalidad de lo actuado, y en cumplimiento al art. 235 de la Constitución; (sic) IV.4 La notificación de la supuesta supresión de plaza se la hicieron a mi representado a (sic) de la siguiente manera: el día treinta y uno de julio del 2018, como a eso de las nueve de la mañana, se presento (sic) a la sede central de las Oficinas (sic) Departamentales (sic) en San Salvador, ubicada en el edificio Dueñas, Alameda Juan Pablo Segundo, San Salvador; y ya estando en dicho lugar, le entrego (sic) la notificación de la supresión de plaza; la cual estaba firmada por la señora Gerenta (sic) de Recursos Humanos, Licenciada (sic) PGM, en la cual se le notificaba a la señora DR, que su plaza nominal de COLABORADORA JURIDICA (sic) COLABORADORA JURIDICA (sic); sería suprimida a partir del día 1 de agosto del 2018 (…) Tercero: En este contexto jurídico es obvio que la Junta Directiva demandada se ha extralimitado en las atribuciones que le confiere la Ley (sic), ya que se advierte que la reseñada supresión, adolece de muchas irregularidades por la forma en cómo se emitió el referido acuerdo de supresión, la motivación ilegal que se ha hecho del mismo, la falta de procedimiento previo a la emisión del referido acuerdo, etc; el cual notoriamente violenta derechos constitucionales, laborales y administrativos de mi mandante, ya que no debemos de olvidar que en todo acto administrativo (sobre todo aquellos que traten de despojar de su trabajo a un empleado), es imperativo que debe de hacerse apegado a la ley; es decir que en el caso que nos ocupa, previo al acuerdo de supresión de plaza debió de efectuarse un análisis financiero, técnico y administrativo (realizado por un profesional en la materia), y un procedimiento legal del cual se infiera que la plaza en que se desempeñaba mi mandante era innecesaria para la Asamblea Legislativa, y que más que beneficiar a la misma, ésta representaba una carga económica, pero de igual manera si los fondos para la plaza en mención ya estaban aprobados para todo el ejercicio fiscal, no era legal que se hiciera una supuesta supresión de plaza en este momento y que con ello se vulnerara los derechos laborales y constitucionales del administrado; aunado a lo anterior, era imperativo que se comprobare que la referida plaza suprimida ya no está contemplada en el presupuesto del 2018, y como consecuencia lógica que la misma en la práctica no se sustituya por otra plaza en la cual técnicamente solo el nombre cambie, pero que operativamente se desarrollen las mismas labores, que la que tenía la plaza suprimida. Asimismo no se encuentra ninguna documentación en la cual se compruebe que se hicieron las gestiones necesarias y consecuentes en las cuales se tratara de reubicar a mi mandante en otra plaza de igual categoría o de mayor jerarquía (…) Por lo tanto, en el caso sub-judice, al carecer de motivación el acto administrativo impugnado, nos induce a una invalidez del mismo, llevándonos dicho acto –tal como antes se ha mencionado– a una vulneración en los derechos constitucionales, de Legalidad (sic), Inocencia (sic), Debido (sic) proceso, Seguridad (sic) Jurídica (sic), Estabilidad (sic) Laboral (sic), Trabajo (sic), que mi representado tenía, puesto que se le afecta su esfera jurídica privándosele de seguir laborando y gozando de su derecho a la estabilidad laboral, salud, como a la carrera administrativa y de todas las prestaciones laborales (…)» (negritas suprimidas) (folios 2 vuelto, 3 frente, 4 vuelto, 5 frente y 6 frente).

Señaló la demandante que, con la emisión del acto impugnado, la autoridad demandada violentó los artículos 1, 2, 11, 219, 220 y 222 de la Constitución de la República; 3 y 30 de la Ley de Servicio Civil; 2, 25, 27, 38, 39, 108 y 109 de la Ley Orgánica de Administración Financiera del Estado; así como el procedimiento para la supresión de plazas, los principios de seguridad jurídica, audiencia y debido proceso; el derecho a la estabilidad laboral de la carrera administrativa y la falta de motivación del acto impugnado.

1. En la resolución de las doce horas cinco minutos del nueve de noviembre de dos mil dieciocho (folios 16 al 18), entre otros, se admitió la demanda contra la Junta Directiva de la Asamblea Legislativa, por la emisión del acuerdo número 232, del veinticuatro de julio de dos mil dieciocho, en el cual se suprimió, a partir del uno de agosto de dos mil dieciocho, entre otras, la plaza de colaboradora jurídica que tenía la demandante en la Asamblea Legislativa. Se tuvo como parte actora a la señora BMAR, por medio de la defensora pública de procesos administrativos y de amparos, licenciada Marina Fidelicia Granados de Solano. Se ordenó hacer del conocimiento del Fiscal General de la República la existencia del presente proceso. 

Además, en el referido auto, se ordenó efectuar el emplazamiento a la Junta Directiva de la Asamblea Legislativa para que, de conformidad con el artículo 41 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa (en adelante LJCA), contestara la demanda. Se requirió el expediente administrativo relacionado con el presente caso, de conformidad con el artículo 37 de la LJCA; asimismo, se confirió una audiencia a la referida autoridad para que se pronunciara sobre la medida cautelar solicitada por la parte actora. 

La Junta Directiva de la Asamblea Legislativa, por medio de sus apoderados generales judiciales con cláusula especial, licenciados José Luis Arias López y José Ernesto Criollo Mendoza, presentó un escrito (folios 22 al 24) en el que manifestó: «(…) Dentro del plazo legal establecido en el artículo 107 de la LJCA, venimos a interponer recurso de revocatoria contra: El auto de admisión de la demanda, pronunciado a las doce horas con cinco minutos del día nueve de noviembre de dos mil dieciocho, por vulneración de presupuestos materiales o esenciales para la admisión de la demanda, con base en los arts. 35, 74 LJCA, 93, 109, 277, CPCM, 11 Constitución, según se alega a continuación: MOTIVOS: 1- Litispendencia: Tal y como lo establecemos con la copia del auto de admisión de demanda, pronunciado por el Tribunal del (sic) Servicio Civil, en los procesos acumulados I-161-2018, I-162-2018 e I-1632018, la cual adjuntamos para ser agregada, dicho tribunal admitió demanda contra nuestra representada, demanda incoada por BMAR, admitida por auto de las siete horas con treinta y cinco minutos del día tres de septiembre de dos mil dieciocho, siendo que en la pretensión se establece la queja por la supresión de su plaza hecha a través del Acuerdo (sic) de Junta Directiva numero (sic) 232 de fecha 24 de julio de 2018, tal como se refiere en el auto de admisión de la demanda antes relacionado. Con lo anterior se configura lo que en derecho procesal se establece como Litispendencia (sic), lo cual es una situación jurídica que se aplica al presente caso (…) Asimismo, dicha situación de litispendencia, importa causa de improponibilidad de la demanda (…) 2- PREJUDICIALIDAD ADMINISTRATIVA: También se configura prejudicialidad administrativa por la misma razón de pender causa por la misma demandante, y por el mismo acto administrativo conocida (sic) previamente por el Tribunal del (sic) Servicio Civil. 3- VULNERACIÓN DEL PRINCIPIO DE SEGURIDAD JURÍDICA Y DEL

DEBIDO PROCESO. Con la admisión de la demanda presentada ante esa honorable Sala, se estaría per se juzgando dos veces y con carácter simultaneo (sic) a nuestra representada, por los mismos hechos, es decir que nuestra representada –Junta Directiva de la Asamblea Legislativa– estaría siendo juzgada y obligada a defenderse simultáneamente tanto en el presente proceso como en el ya referido y establecido proceso que se sigue previamente a éste, en el Tribunal del (sic) Servicio Civil, violentándose la norma de jerarquía constitucional sobre la prohibición de doble juzgamiento, defecto procesal que al acaecer en forma simultanea (sic), como en el caso en comento, la norma adjetiva además de reconocerlo, le soluciona, habiendo estatuido las situaciones jurídico procesales de litispendencia, prejudicialidad e improponibilidad, tal como ha quedado expresado y alegado en este escrito; al respecto nos permitimos referir lo establecido en la norma supletoria, de aplicación en el presente proceso (…)» (negritas suprimidas) (folios 22 vuelto y 23 frente y vuelto).

La licenciada Susana Ivett Portillo Ayala presentó un escrito (folio 42) mediante el cual pidió intervenir como delegada y en representación del Fiscal General de la República, agregó la credencial con la que acreditó su personería.

En el auto de las ocho horas veintisiete minutos del diez de diciembre de dos mil dieciocho (folios 45 y 46), entre otros, se concedió intervención a los licenciados José Luis Arias López y José Ernesto Criollo Mendoza, como apoderados generales judiciales con cláusula especial de la Junta Directiva de la Asamblea Legislativa. Se admitió el recurso de revocatoria interpuesto por los referidos abogados contra el auto de las doce horas cinco minutos del nueve de noviembre de dos mil dieciocho (folios 16 al 18), en el cual se admitió la demanda. Se confirió una audiencia a la señora BMAR, por medio de la defensora pública de la Procuraduría General de la República, licenciada Marina Fidelicia Granados de Solano, y al Fiscal General de la República, para que se pronunciaran sobre el referido recurso. 

La licenciada Susana Ivett Portillo Ayala presentó un escrito (folio 51) con el que cumplió la audiencia conferida por el recurso de revocatoria presentado por la autoridad demandada.

La señora BMAR, por medio de la defensora pública, licenciada Marina Fidelicia Granados de Solano, presentó un escrito (folios 53 y 54) en el que contestó la audiencia ya relacionada.

Los licenciados Jimmy Neyib Martell Hernández y Salvador Anibal Osorio Rodríguez, miembros del Tribunal de Servicio Civil, presentaron un escrito (folios 64 y 65).

En la resolución de las ocho horas dos minutos del veintiocho de enero de dos mil diecinueve (folios 76 al 79), entre otros, se tuvo por contestada la audiencia conferida a la parte actora y al Fiscal General de la República. Se dio por cumplido el requerimiento efectuado al Tribunal de Servicio Civil, en el auto de las ocho horas veintisiete minutos del diez de diciembre de dos mil dieciocho (folios 45 y 46). Se declaró sin lugar el recurso de revocatoria interpuesto por los apoderados de la Junta Directiva de la Asamblea Legislativa en contra del auto de admisión de la demanda. 

Asimismo, en el auto en referencia, se libró oficio al Tribunal de Servicio Civil informándole la existencia de este proceso. Se ordenó realizar nuevamente el emplazamiento a la Junta Directiva de la Asamblea Legislativa y se le requirió el expediente administrativo relacionado con el presente caso, además, que señalara si tiene conocimiento de otros procesos contenciosos administrativos en que pudieran concurrir los supuestos de acumulación, así como la existencia de terceros beneficiarios o perjudicados con la actuación impugnada. Se confirió audiencia a la Junta Directiva de la Asamblea Legislativa, por el término de tres días hábiles contados a partir de la notificación, para que se pronunciaran sobre la medida cautelar solicitada por la parte actora.

Los licenciados José Luis Arias López y José Ernesto Criollo Mendoza, apoderados generales judiciales con cláusula especial de la Junta Directiva de la Asamblea Legislativa, presentaron tres escritos, el primero (folios 84 al 86), mediante el cual contestaron la audiencia conferida por la medida cautelar solicitada por la parte actora; el segundo (folio 88), con el que remitieron el expediente administrativo e informaron que no hay terceros beneficiarios o perjudicados con el acto impugnado; y, el tercero (folios 90 al 108), con el que contestaron la demanda en sentido negativo.

En el último escrito relacionado, los licenciados Arias López y Criollo Mendoza, apoderados de la Junta Directiva de la Asamblea Legislativa, aparte de retomar los argumentos utilizados para justificar el recurso de revocatoria, manifestaron: «(…) El acto administrativo impugnado en el presente proceso tiene efectos de carácter individual, en atención a los (sic) diversas actitudes de cada sujeto frente a la decisión administrativa y a los efectos jurídicos individuales ya desplegados en cada caso; situaciones que tiene a la base, las actitudes, ya sea de impugnación, de aceptación -sea expresa o tacita (sic)-, de parte de cada uno de los ex trabajadores, sobre todo aquellos que no han acudido a impugnar la decisión, en particular respecto de aquellos casos en los que ha mediado pagos de indemnizaciones, las cuales han sido aceptadas, y dichos pagos han pasado a la esfera de dominio de la propiedad privada de cada ex empleado, que ha sido objeto de realización efectiva del pago, y eventualmente a (sic) dispuesto de dichos recursos, lo cual vuelve per se, divisible los efectos jurídicos del acto impugnado para cada persona individualmente considerada, no estando en presencia ni de supuesto de intereses difusos ni de litisconsorcio activo necesario, lo cual determina los eventuales efectos de la sentencia, la cual solo podría desplegar efectos para con la demandante en su carácter individual, sobre todo porque el acto administrativo impugnado, como ya se dijo, ha desplegado efectos jurídicos individuales (…) 3.1- Sobre la alegación que la plaza de la demandante ya estaba previamente considera (sic) en una partida presupuestaria, ello no tiene ninguna relevancia respecto a la pretensión de ilegalidad de lo actuado por la Junta Directiva de la Asamblea Legislativa, ya que su construcción argumentativa significaría que una vez aprobado el presupuesto de una institución, ya no serían legales eventuales supresiones de plazas, lo cual es equívoco e inverosímil, ya que los supuestos de supresión están bajo el principio de legalidad, establecido como facultad reglada en la Ley de Servicio Civil; así como por las condiciones de establecimiento de necesidades técnicas financieras y de recurso humano, todo lo cual ha hecho la Junta Directiva no solo a través de los atestados que se detallan más adelante, sino también se trata de un hecho público y notorio que tuvo amplia cobertura mediática, sobre lo cual también se abordará más adelante (…)» (folios 92 frente y vuelto y 93 frente).

Mediante el escrito de folio 110 los apoderados de la autoridad demandada presentaron una copia de un dictamen financiero.

1. En la resolución de las catorce horas cincuenta minutos del veintiuno de febrero de dos mil diecinueve (folios 118 al 120), entre otros, se tuvo por contestada la audiencia conferida a la Junta Directiva de la Asamblea Legislativa en el auto de las ocho horas dos minutos del veintiocho de enero de dos mil diecinueve (folios 76 al 79) y se le concedió intervención como autoridad demandada. Se declaró sin lugar la medida cautelar solicitada por la parte actora. Se tuvo por recibido el expediente administrativo relacionado con el presente caso y se puso a disposición de las partes. Se tuvo por contestada la demanda en sentido negativo. Se señaló, para la celebración de la audiencia inicial, las nueve horas del seis de marzo de dos mil diecinueve, en el Palacio Judicial. Se tuvo por ofrecida la prueba documental presentada por la autoridad demandada. Se declaró sin lugar la solicitud de litispendencia, prejudicialidad y violación a los principios de seguridad jurídica y debido proceso interpuesta por la Junta Directiva de la Asamblea Legislativa.

De folios 130 al 133 consta el acta de la audiencia inicial, celebrada a las nueve horas del seis de marzo de dos mil diecinueve. En tal acta, entre otras cosas, se dejó constancia de lo siguiente: «(…) El licenciado Julio Alberto Ramos Argueta, manifiesta: Que su pretensión se basa en lo expresado en el escrito de demanda presentado el dieciocho de octubre de dos mil dieciocho, en cuanto a que se pronuncie sobre la ilegalidad del acto impugnado consistente en el Acuerdo (sic) número doscientos treinta y dos emitido por la Junta Directiva de la Asamblea Legislativa, en el cual sin ningún proceso, sin ningún estudio técnico, financiero y legal tomaron la decisión de suprimir la plaza que venía desempeñando la licenciada BMAR en la Asamblea Legislativa, en el cargo de colaboradora jurídica, siendo éste el punto principal de la pretensión que se ha fijado. Posteriormente se le pregunta a la parte demandada si tiene algo que decir, a lo cual responde que no tiene objeción alguna por la prueba que ha adjuntado con la demanda la parte actora y tampoco existe objeción con respecto de la pretensión (…) Y siendo que en definitiva toda la prueba que se ha adjuntado por la parte actora y la parte demandada podría considerarse por esta honorable Sala que se trata de un proceso de Mero (sic) Derecho (sic), de conformidad al artículo 47 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, en el sentido que la disputa versa sobre la aplicación de la Ley (sic) a la cosa cuestionada, siendo justificados los hechos con instrumentos, no hace falta la recepción a prueba y en ese sentido solicita a la Sala que por economía procesal lo declare como proceso de mero derecho y en ésta (sic) audiencia desarrollar el debate pertinente (…) PRUEBA APORTADA POR LAS PARTES Y SU PERTINENCIA. En cuanto a los elementos probatorios, el actor ofrece como prueba las alegadas en folios 8 al 14, las cuales consisten en: copias certificadas por Notario (sic) del Acuerdo (sic) 232 de fecha veinticuatro de julio de dos mil dieciocho, que suprime la plaza de colaboradora jurídica de la licenciada BMA, notificación de supresión de plaza de fecha treinta de julio de dos mil dieciocho, constancia original de trabajo emitida por la Gerente de Recursos Humanos de la Asamblea Legislativa, resolución número doscientos ochenta y tres de fecha veintidós de diciembre de dos mil dieciocho, mediante la cual se le prorrogó en su cargo a la licenciada BMA por todo el año dos mil dieciocho, y copia simple de la aprobación del Presupuesto General de la Nación del año dos mil dieciocho –constancia número veintiséis, emitida por el Jefe del Diario Oficial el día cinco de enero de dos mil dieciocho, en el cual se autoriza al Ministerio de Hacienda a emitir Títulos Valores–, con lo cual se ha demostrado que la Asamblea Legislativa ya tenía en su presupuesto dos mil dieciocho, las plazas para ese año fiscal. Posteriormente se le da la palabra a la parte demandada, la cual manifestó (…) la prueba ofertada por la Junta Directiva ya está agregada en el proceso, la cual se detalló en el romano V del auto de las catorce horas cincuenta minutos del veintiuno de febrero de dos mil diecinueve (…) ADMISIÓN DE LA PRUEBA. En este estado la Sala admite la prueba ofrecida por ambas partes (…)» (negritas suprimidas) (folios 130 frente y vuelto y 131 frente).

1. La presente controversia consiste en determinar si la Junta Directiva de la Asamblea Legislativa, con la emisión del acto administrativo impugnado, violentó los artículos 1, 2, 11,

219, 220 y 222 de la Constitución de la República; 3 y 30 de la Ley de Servicio Civil; 2, 25, 27, 38, 39, 108 y 109 de la Ley Orgánica de Administración Financiera del Estado; así como el procedimiento para la supresión de plazas, los principios de seguridad jurídica, audiencia y debido proceso; el derecho a la estabilidad laboral de la carrera administrativa y la falta de motivación del acto impugnado.

Es importante señalar que, en la audiencia inicial celebrada a las nueve horas del seis de marzo de dos mil diecinueve, se declaró el proceso de mero derecho, porque los hechos están justificados con prueba instrumental y la disputa versa en la aplicación de la ley a la cosa cuestionada; proposición a la que no se opuso la representación del Fiscal General de la República.

Sin embargo, antes de examinar los argumentos de la parte actora, es necesario valorar la intervención de la agente auxiliar del Fiscal General de la República, quien alega que el acto impugnado es ilegal porque: «(…) es del criterio en primer lugar se debe analizar la legalidad del acto que se impugna, en ese sentido, en cuanto a la embestidura legal que contaba la Junta Directiva de la Asamblea Legislativa para conocer este decreto, en opinión de esta representación fiscal que el artículo 131 numeral 9 no hace distinción en cuanto a las facultades que específicamente la Constitución le da a la Asamblea Legislativa, de crear y suprimir plazas, en este sentido tengo que relacionar específicamente el Reglamento en su artículo 12, no está mencionando la supresión de plazas, por lo tanto, no se puede decir o inferir que está implícita en las facultades que ésta conlleva, por lo tanto, el Acuerdo (sic) doscientos treinta y dos en general, por no haber sido pronunciado por autoridad competente de conformidad a la

Constitución, que le corresponde específicamente esta facultad a la Asamblea Legislativa, ya que estamos hablando de supresión de plazas, dentro de la misma Asamblea Legislativa, asimismo, observa esta representación fiscal que efectivamente ha sido un proceso que ha carecido totalmente del procedimiento que establece la Ley, y que también establecen los parámetros ya jurisprudenciales pronunciados por estos honorables Magistrados, en consecuencia, esta representación fiscal concuerda que, el acto pronunciado de supresión de plaza es ilegal, en primer lugar por ser pronunciado por una autoridad que carece de investidura legal para su pronunciamiento, y que además éste, ha carecido de total y absoluta en parte del procedimiento que establece la Ley, para llegar a una supresión de plazas, esta representación recalca que toda Institución (sic) tiene derecho a suprimir plazas cuando esté siendo afectado económicamente, pero tiene que ser con parámetros legales (…)» (folios 132 vuelto y 133 frente).

Por su parte, el apoderado de la Junta Directiva de la Asamblea Legislativa, respecto de este punto, manifestó: «(…) respecto a los fundamentos que soportan la decisión administrativa merece la pena relacionar lo establecido en el artículo 131 número 9 de la Constitución de la República que establece que corresponde a la Asamblea Legislativa crear y suprimir plazas, pero esta facultad que tiene el Pleno de la Asamblea Legislativa, que se relaciona con la facultad de reformar leyes, y no tiene que ver con la supresión de plazas que realiza la Junta Directiva, que no necesita ir al Pleno Legislativo para hacerlo. Lo que sí es oportuno señalar es que en el Reglamento Interno de la Asamblea Legislativa si está plenamente señalado que es atribución de la Junta Directiva suprimir plazas, específicamente el al artículo 12 número 25, pero también está el artículo 4 de la Ley de Servicio Civil, que excluye de la carrera administrativa a las contrataciones que realiza la Asamblea Legislativa, hablando específicamente de la supresión de plazas el artículo 30 de la referida Ley, situación que ha sido atendida y cumplida por la Junta

Directiva en esta decisión controvertida (…)» (folio 132 frente).

Ahora bien, es necesario explicar, de manera sucinta, el rol del Fiscal General de la República en el proceso contencioso administrativo. Para ello, hay que partir del artículo 193 ordinales primero y segundo de la Constitución de la República: «Corresponde al Fiscal General de la República: 1°- Defender los intereses del Estado y de la sociedad; 2º- Promover de oficio o a petición de parte la acción de la justicia en defensa de la legalidad (…)»

Luego, el artículo 23 de la LJCA regula que: «El fiscal general de la República intervendrá en el proceso en defensa de la legalidad. Para tal efecto, el tribunal deberá notificarle a partir de la admisión de la demanda». En la ley en referencia, en diferentes artículos, como el 43, 47 y 50, se señala que el Fiscal General de la República debe expresar su opinión técnica, la cual, de acuerdo con la Constitución, debe ser en defensa del ordenamiento jurídico. De ahí que el rol de dicho sujeto procesal en el contencioso administrativo no se reduce al de un mero espectador, sino que puede efectuar sus propias argumentaciones del asunto sometido a juzgamiento e, incluso, puede, eventualmente, presentar prueba y controlar las decisiones mediante los recursos pertinentes.

Dicho lo anterior, la agente auxiliar del Fiscal General de la República refiere concretamente un vicio de competencia de la autoridad demandada en la emisión del acto. Alegato que debe ser resuelto por esta Sala.

1. El Estado es un concepto político y se configura como a una forma de organización social que detenta el poder soberano que emana del pueblo a través de los órganos que lo conforman, siendo estos, el legislativo, el ejecutivo y el judicial. 

A cada uno de estos órganos le es encomendado el realizar una función en particular a efecto de lograr cumplir los fines del Estado. Es así como el Órgano legislativo es el encargado de realizar la función legislativa, es decir crear, modificar o derogar (según sea necesario) las normas jurídicas de aplicación general y obligatoria que rigen a los ciudadanos; el Órgano Judicial por su parte se encarga de desempeñar la función jurisdiccional, encaminada a resolver las controversias y así determinar o declarar un derecho; mientras que al Órgano Ejecutivo le corresponde ejercer la función administrativa, la cual se configura como la actividad concreta y práctica desarrollada por el Estado para la inmediata obtención de sus cometidos, la misma procura el cumplimiento de los derechos y los deberes de los ciudadanos, hasta la prestación de servicios públicos que satisfagan las necesidades de aquellos.

Ahora bien las funciones antes enunciadas, son aquellas que de manera predominante ejerce cada uno de los tres poderes estatales, sin embargo es necesario apuntar que de manera excepcional cada órgano puede realizar una función distinta a aquella que le corresponde de manera particular. Es así como el Órgano ejecutivo puede, en un determinado momento, realizar función legislativa al ejercer la actividad reglamentaria, mientras que los Órganos Legislativos y Judicial pueden realizar función administrativa cuando por ejemplo dirigen las relaciones laborales que tienen con sus empleados, o cuando procuran satisfacer sus necesidades con la contratación de bienes o servicios brindados por particulares y así llevar a cabo la operación misma de las instituciones.

Para el ejercicio de dichas funciones, cada Órgano ha sido dotado de competencias, las cuales determinan los límites dentro de los cuales estos pueden actuar.

Los tratadistas GARCÍA DE ENTERRÍA y FERNÁNDEZ expresan que: “La competencia no es más que la medida de la potestad que corresponde a cada ente, y dentro de éste, a cada órgano”. [García de Enterría, Eduardo y Fernández, Tomas Ramón, “Curso de Derecho Administrativo”, T. I, Ed. Civitas, Decimoséptima Edición, Madrid, 2015, pág. 490]; mientras que el profesor Cassagne señala: «(…) la competencia puede ser definida como el conjunto de o círculo de atribuciones que corresponde a los órganos y sujetos públicos estatales; o bien con un alcance jurídico más preciso, como la aptitud de obrar o aptitud legal de un órgano o ente del Estado.» [Cassagne, Juan Carlos, “Derecho Administrativo”, Editorial Lexis Nexis, Abeledo Perrot, Séptima Edición, Buenos Aires Argentina, 2015, pag. 235]. 

Jurisprudencialmente esta Sala ha indicado «(…) la competencia se entiende como un complejo de funciones que son atribuidas por la Ley a un Órgano Administrativo o a un funcionario público y, además, constituye la medida de las facultades que le corresponden a cada entidad. La competencia es una investidura legal, que se considera como una de las máximas expresiones del Principio de Legalidad. Este principio al ser aplicado a la actividad desarrollada por la Administración Pública se configura como una garantía para los particulares, en el sentido que los funcionarios públicos actuarán, solamente, de acuerdo a las facultades concedidas por la Ley y nunca fuera de dicho ámbito; lo que a la postre implica que los administrados no serán molestados en su esfera jurídica, salvo por actos dictados por la Administración facultada para ello y en estricto respeto a la Ley» (sentencia emitida en el proceso identificado con la referencia 306-A-2004 de las catorce horas treinta y seis minutos del veintinueve de agosto de dos mil ocho).

Es decir, que en materia administrativa la competencia puede ser definida como aquel conjunto de facultades, poderes y obligaciones que son atribuidos de manera expresa por la ley a cada uno de los órganos que integran a la Administración Pública. Debe tenerse en cuenta que las normas que establecen la competencia son de orden público, pues éstas se emiten con miras a salvaguardar el interés público, no al del órgano estatal, de ahí que se diga que la competencia es irrenunciable e improrrogable.

Procede en este punto denotar que la competencia se configura como un elemento esencial del acto administrativo, que como tal condiciona su validez; consecuentemente aquel que emita un acto administrativo ha de ser titular de la competencia que por ley le ha sido atribuida. En el presente caso, la interrogante que se plantea es si la Junta Directiva del primer órgano del Estado es competente para suprimir una plaza, en atención a los preceptos de rango constitucional y legal que rigen a la Asamblea Legislativa; y es así como al analizar el planteamiento realizado por la parte actora, en atención a las premisas indicadas anteriormente, procede precisar:

La Constitución de la República en su «TÍTULO VI ÓRGANOS DEL GOBIERNO, ATRIBUCIONES Y COMPETENCIAS CAPÍTULO I ÓRGANO LEGISLATIVO, SECCIÓN

PRIMERA ASAMBLEA LEGISLATIVA», artículo 131, establece aquellas actuaciones que son competencia de la Asamblea Legislativa.

Para el caso de autos, interesa analizar las que se encuentran consignadas en los ordinales 1° y 9°, las cuales prescriben: «Art. 131.- Corresponde a la Asamblea Legislativa: 1°- Decretar su reglamento interior; (…) 9° Crear y suprimir plazas, y asignar sueldos a los funcionarios y empleados de acuerdo con el régimen de Servicio Civil (…)»

Es decir, lo primero que dicho precepto constitucional atribuye a la Asamblea Legislativa es la labor de emitir una norma que regule su propio actuar.

Debe tenerse en cuenta que el Reglamento Interior de la Asamblea Legislativa –en adelante RIAL–, no es un reglamento de ejecución que tenga por objeto a facilitar o asegurar la aplicación de la correspondiente ley al desarrollarla; por el contrario, se trata de un reglamento autónomo en cuanto no depende o no guarda relación con ninguna ley, sino que su emisión deriva directamente de la Constitución.

En el referido Reglamento se regula –a partir del mandato constitucional–, la organización, el funcionamiento y los procedimientos parlamentarios de la Asamblea Legislativa, de acuerdo con las facultades que le otorga la Constitución.

No podemos perder de vista que la Asamblea Legislativa se configura como el primer Órgano del Estado –encargado de representar a todos los diferentes segmentos de la población– cuya función primordial es la de crear leyes. El Pleno Legislativo se erige como la máxima autoridad compuesta por ochenta y cuatro diputados quienes se encargan de ejercer lo que se conoce como función legislativa.

La Junta Directiva, por su parte, es el órgano encargado de llevar a cabo la función de carácter administrativa que ese órgano del Estado desarrolla, conforme a lo estipulado en el artículo 12 del RIAL.

La función administrativa, realizada por la Junta Directiva, conlleva funciones de dirección, organización, planeación, coordinación, contratación y control (entre otras). Dicha función se diferencia de la función legislativa, en atención a que en aquélla la Asamblea se inviste de su papel de Administración Pública y emite actos que constituyen manifestaciones de voluntad, juicio, conocimiento o deseo concretas de la voluntad estatal (en oposición a las manifestaciones abstractas que realiza al ejercer la función legislativa).

Ahora bien, el ordinal 9° del artículo 131 de la Constitución estipula la competencia que tiene la Asamblea Legislativa de «Crear y suprimir plazas de acuerdo con el régimen de Servicio Civil».

La competencia de crear y suprimir plazas a que hace referencia la anterior disposición está relacionada con la función legislativa encomendada al primer órgano del Estado, a través de la cual anualmente aprueba o modifica la Ley de Salario que estará vigente durante cada ejercicio fiscal. Y es que hay que tener presente que cada año las diferentes instituciones, que forman parte del Estado y que funcionan con fondos del Presupuesto General, tienen el deber de elaborar el presupuesto con el que trabajarán el siguiente ejercicio fiscal y, dentro del mismo, cada institución establece el número de plazas con las que funcionará, haciendo el requerimiento necesario en caso que necesite de la creación de nuevas plazas y/o determinando cuales son las plazas que por motivos de conveniencia deben ser suprimidas.

Es así como en atención al anterior mandato constitucional la Ley del Servicio Civil estipula en el artículo 3 denominado «Creación y supresión de empleos» que «Toda plaza, cargo o empleo público sólo podrá ser creado o suprimido por la ley; y para tomar posesión o entrar a desempeñar el cargo o empleo el funcionario o empleado deberá ser nombrado de conformidad con la misma. Esta disposición es aplicable, en lo pertinente, a los casos de traslados».

Por tanto, no puede de manera alguna confundirse la función de carácter legislativa prevista en el ordinal 9° del artículo 131 de la Constitución –crear y suprimir plazas vía ley de salarios–, con la función administrativa que realiza este mismo órgano de Estado al momento de nombrar a una persona en particular en alguna de las plazas que han sido creadas por ley o su eventual remoción, función que dicho sea de paso está contemplada en el mismo artículo 12 número 25 del RIAL, el cual prescribe: «Son atribuciones de la Junta Directiva: Nombrar, remover, aceptar renuncias y conceder licencias a los funcionarios administrativos y a los empleados de la Asamblea, así como a los consultores, cualquiera que sea la fuente de financiamiento con que se contraten».

• En el presente caso, la interrogante que se plantea es si la Junta Directiva del primer órgano del Estado –al ser el encargado de representar a todos los segmentos de la población– es competente para suprimir una plaza, en atención a los preceptos de rango constitucional y legal que rigen a la Asamblea Legislativa; y es así como al analizar el planteamiento realizado por la parte actora, en atención a las premisas indicadas anteriormente, procede precisar:

La Constitución de la República en su «TITULO VI ÓRGANOS DEL GOBIERNO, ATRIBUCIONES Y COMPETENCIAS CAPITULO I ÓRGANO LEGISLATIVO, SECCIÓN PRIMERA ASAMBLEA LEGISLATIVA», artículo 131 establece aquellas actuaciones que son competencia de la Asamblea Legislativa.

2.1 Para el caso de autos, interesa analizar las que se encuentran consignadas en los ordinales 1° y 9°, las cuales prescriben: «Art. 131.- Corresponde a la Asamblea Legislativa: 1°-

Decretar su reglamento interior; (…) 9° Crear y suprimir plazas, y asignar sueldos a los funcionarios y empleados de acuerdo con el régimen de Servicio Civil (…)»

Es decir que lo primero que dicho precepto constitucional atribuye a la Asamblea Legislativa, es la labor de emitir una norma que regule su propio actuar.

Debe tenerse en cuenta que el Reglamento Interior de la Asamblea Legislativa –en adelante RIAL– no es en realidad un reglamento, sino una norma con rango de ley, en atención a que su emisión deriva de un mandato constitucional.

En el referido reglamento se regula la organización, el funcionamiento y los procedimientos parlamentarios de la Asamblea Legislativa, de acuerdo con las facultades que le otorga la Constitución.

No podemos perder de vista que la Asamblea Legislativa se configura como el primer Órgano del Estado –encargado de representar a todos los diferentes segmentos de la población– cuya función primordial es la de crear leyes. El Pleno Legislativo se erige como la máxima autoridad compuesta por ochenta y cuatro diputados quienes se encargan de ejercer lo que se conoce como función legislativa.

La Junta Directiva por su parte, es el órgano encargado de llevar a cabo la función de carácter administrativa que ese órgano del Estado desarrolla, conforme a lo estipulado en el art.

12 del RIAL.

La función administrativa realizada por la Junta Directiva, conlleva funciones de dirección, organización, planeación, coordinación, contratación y control (entre otras). Dicha función se diferencia de la función legislativa, en atención a que en aquella la Asamblea se inviste de su papel de Administración Pública y emite actos que constituyen manifestaciones de voluntad, juicio, conocimiento o deseo concretos de la voluntad estatal (en oposición a las manifestaciones abstractas que realiza al ejercer la función legislativa).

Ahora bien, el ordinal 9° del artículo 131 estipula la competencia que tiene la Asamblea Legislativa de «Crear y suprimir plazas de acuerdo con el régimen de Servicio Civil».

La competencia de crear y suprimir plazas a que hace referencia la anterior disposición, está relacionada con la función legislativa encomendada al primer órgano del Estado, a través de la cual anualmente aprueba o modifica la Ley de Salario que estará vigente durante cada ejercicio fiscal. Y es que hay que tener presente que cada año, las diferentes instituciones que forman parte del Estado y que funcionan con fondos del Presupuesto General, tienen el deber de elaborar el presupuesto con el que trabajaran el siguiente ejercicio fiscal, y dentro del mismo, cada institución establece el número de plazas con las que funcionará, haciendo el requerimiento necesario en caso que necesite de la creación de nuevas plazas y/o determinando cuales son las plazas que por motivos de conveniencia deben ser suprimidas.

Es así como en atención al anterior mandato constitucional la Ley del Servicio Civil estipula en el artículo 3 denominado «Creación y supresión de empleos» que «Toda plaza, cargo o empleo público sólo podrá ser creado o suprimido por la ley; y para tomar posesión o entrar a desempeñar el cargo o empleo el funcionario o empleado deberá ser nombrado de conformidad con la misma. Esta disposición es aplicable, en lo pertinente, a los casos de traslados».

Por tanto, no puede de manera alguna confundirse la función de carácter legislativa prevista en la referida disposición constitucional –crear y suprimir plazas vía ley de salarios–, con la función administrativa que realiza este mismo órgano de Estado al momento de nombrar a una persona en particular en alguna de esas plazas que han sido creadas por ley o su eventual remoción, función que dicho sea de paso está contemplada en el mismo art. 12 numeral 25 del RIAL, el cual prescribe «Son atribuciones de la Junta Directiva: Nombrar, remover, aceptar renuncias y conceder licencias a los funcionarios administrativos y a los empleados de la Asamblea, así como a los consultores, cualquiera que sea la fuente de financiamiento con que se contraten».

3. No obstante lo anteriormente señalado, procede entrar a analizar la naturaleza del vínculo laboral existente entre la demandante y la Asamblea Legislativa, a efecto de determinar si la plaza que ella ocupaba es una de las plazas comprendidas en la Ley de Salarios y, por lo tanto, solo podía haber sido suprimida por el pleno de la Asamblea Legislativa. 

Al examinar la documentación relacionada con este caso, se advierte en el expediente administrativo personal corre agregado el contrato de carácter laboral suscrito por la demandante, y en el mismo se consigna: «GUILLERMO ANTONIO GALLEGOS NAVARRETE (…) en mi calidad de Presidente (a) de la Asamblea Legislativa y en representación de ella debidamente autorizado(a) por la Junta Directiva por medio de Acuerdo n° 1842 de fecha 08 de Noviembre (sic) del año 2016, que en lo sucesivo se denominará “la Asamblea Legislativa”, por una parte y por la otra, BMA (sic) R (sic) (…) quien en adelante se denominará “el empleado” convienen, de acuerdo a lo establecido en el Artículo 83 de las Disposiciones Generales de Presupuesto, en celebrar un contrato de prestación de Servicios Personales bajo las condiciones siguientes(…)» Aunado a lo anterior, a fs 2 del expediente administrativo, corre agregada la hoja de vida de la demandante, y en la misma consta que ella ha laborado para la institución bajo la figura de contrato laboral desde el año dos mil once.

Es decir, en el caso de autos, el vínculo laboral que ha existido entre la empleada y la Asamblea Legislativa no surge a partir de un nombramiento vía plaza por Ley de Salarios, sino de la figura de contrato para la prestación de servicios profesionales regulada en las Disposiciones Generales de Presupuestos y es, por tanto, esta última norma la que rige dicha relación.

Se advierte, en este punto, que el artículo 12 del RIAL, establece las «Atribuciones de la

Junta Directiva» e indica al respecto que «Son atribuciones de la Junta Directiva: (…) 3) Dirigir las actividades administrativas de la Asamblea (…) 20) Elaborar el presupuesto del Órgano Legislativo y someterlo a consideración de la Asamblea, para su discusión y aprobación, de conformidad con lo establecido en este Reglamento. (…) 25) Nombrar, remover, aceptar renuncias y conceder licencias a los funcionarios administrativos y a los empleados de la Asamblea, así como a los consultores, cualquiera que sea la fuente de financiamiento con que se contraten. (…) 26) Autorizar todo tipo de erogaciones con cargo al presupuesto de la Asamblea o cualquier otra fuente de financiamiento. (…) 27) Autorizar incrementos salariales, ascensos, promociones o sanciones a los funcionarios administrativos y empleados, de acuerdo con la ley que regula el sistema de escalafón salarial de los empleados de la Asamblea, demás leyes aplicables y manuales correspondientes (…) 30) Resolver los casos administrativos que no estén contemplados en este Reglamento e informar a la Asamblea» (resaltado nuestro).

Nótese que el referido artículo 12 RIAL es claro al señalar que: «Son atribuciones de la Junta Directiva: (…) 3) Dirigir las actividades administrativas de la Asamblea» pero además lo es «(…) 30) Resolver los casos administrativos que no estén contemplados en este Reglamento e informar a la Asamblea».

En este contexto procede indicar que la Sala de lo Constitucional, en reiterada jurisprudencia, ha establecido que: «(…) la interpretación de las leyes debe practicarse teniendo en cuenta el contexto general y los fines que la informan, pues la inconsecuencia o la falta de previsión jamás debe suponerse en el legislador, por lo cual se reconoce como un principio básico que la interpretación de las leyes debe hacerse siempre evitando darles aquel sentido que ponga en pugna sus disposiciones, destruyendo las unas por las otras, y adoptando, como verdadero el que las concilie y deje a todas con valor y efecto. Es así como, por un lado, las disposiciones legales, dentro del cuerpo normativo al que pertenecen, deben ser interpretadas teniendo en cuenta el conjunto de disposiciones que conforman el cuerpo legal; es decir, es insuficiente que el intérprete de la ley extraiga los mandatos, las normas dimanantes de las disposiciones de una ley, sin tener en cuenta el contenido de las demás con las que conforma el cuerpo normativo, ya que la ausencia de una interpretación sistemática genera la posibilidad de llegar a conclusiones erróneas respecto de los mandatos que el legislador dicta a través de las leyes» [Sentencias de la Sala de lo Constitucional pronunciadas en los procesos de inconstitucionalidad Inc. 14- 1999Ac de fecha tres de diciembre de dos mil dos, e Inc. 86-2016 del día catorce de septiembre de dos mil dieciséis].

Por su parte, el tratadista Marienhoff, respecto a la delimitación de la figura jurídica

“competencia” expone que: «Las personas públicas (…) tienen un campo de actuación limitado por su especialidad. Fuera de duda que no pueden sobrepasarlo sin incurrir en ilegalidad (…) En cada caso particular para saber si un órgano administrativo tiene o no competencia para realizar un acto, el interprete deberá atenerse, en primer lugar, al texto de la norma pertinente; si la competencia no surge en forma concreta de la letra misma de la norma, debe entonces confrontarse dicha letra con el acto a realizar, a efecto de establecer si la competencia para llevar a cabo este se desprende o no como una consecuencia lógica del texto de la norma y de la índole de la actividad principal del órgano o ente.» [MARIENHOFF, Miguel, Tratado de Derecho Administrativo, Tomo I, 4° edición actualizada, Buenos Aires, Abeledo – Perrot, pag. 592] (resaltado nuestro).

Haciendo una interpretación sistemática a partir de los textos del artículo 12 del RIAL que regula las competencias de la Junta Directiva y el artículo 83 de las Disposiciones Generales de Presupuesto, que regula los contrato para la prestación de servicios profesionales o técnicos, en relación con la actuación realizada por la autoridad a la que se demanda, se llega a la conclusión que el referido órgano colegiado tanto al momento de crear (a través del contrato) como al suprimir la plaza de la demandante, actuó bajo las competencias que le han sido atribuidas en la ley, entre las cuales está: «Dirigir las actividades administrativas de la Asamblea.

De ahí que la Junta Directiva, con base en el Reglamento Interior, es el órgano competente para ejercer la función administrativa que desempeña el Órgano Legislativo de manera excepcional, en aquellos aspectos de carácter laboral dentro de la institución; y es así como en ejercicio de las atribuciones antes relacionadas fue que ésta llevó a cabo la creación de plazas vía la figura de contrato regulada en el artículo 83 de las Disposiciones Generales de Presupuesto y, eventualmente, decidió poner término a la relación laboral existente entre la institución y la demandante.

En conclusión, el artículo 131 tanto en el ordinal 1° como en el ordinal 9° de la Constitución, hace referencia a la función legislativa que compete al primer órgano del Estado, por ende, es a través del RIAL, norma de carácter secundario, que se confiere a la Junta Directiva la competencia de llevar a cabo toda aquella función de carácter administrativo que le compete realizar a la institución.

En tal sentido, la Junta Directiva sí es competente para ordenar la supresión de plazas que han sido creada mediante la figura de contrato. Precisado lo anterior, corresponde analizar si la supresión de plaza efectuada por la Junta Directiva de la Asamblea Legislativa fue efectuada en legal forma.

2. Determinada la competencia de la Junta Directiva para emitir el acto impugnado, procede ahora entrar a analizar los argumentos de ilegalidad planteados por la parte actora.

En el presente proceso la parte actora alega que la autoridad demandada vulneró los principios de seguridad jurídica y debido proceso, así como los derechos de trabajo y estabilidad laboral, debido a que: (i) la Junta Directiva emitió el acto impugnado sin los fundamentos atendibles para la supresión de la plaza. En ese sentido, cuestiona el procedimiento que efectuó la Junta Directiva de la Asamblea Legislativa para suprimir la plaza. Agrega que, de poder efectuar tal acto, ésta no cumplió los parámetros exigibles que respeten sus derechos de trabajo y estabilidad laboral. (ii) el acto administrativo impugnado es un acto desfavorable que carece de motivación, siendo este requisito de forma trascendental para este tipo de actos.

(i) Sobre el procedimiento realizado para suprimir la plaza que ocupaba la demandante.

Manifestó la demandante que «(…) No obstante que la supuesta supresión de plaza se realizo (sic) mediante un acuerdo la Junta Directiva demandada, el mismo no tiene ningún respaldo legal, ni ha sido precedido de ningún estudio técnico o dictamen especializado en la materia, es decir que no existe ninguna justificación para probar que la plaza que desempeñaba mi representado habría que adecuarla o bien suprimirla porque específicamente dicho (sic) plaza, significaba una carga económica para la Institución (sic) mencionada, o bien que era innecesaria, aunado a lo anterior tampoco se demostró que se hicieron las evaluaciones suficientes para ver si se podría incorporar a otra plaza de igual o similar categoría (…)» (folio 3 frente).

Debe exponerse respecto de la figura de la supresión, que la ley no prevé procedimiento alguno para que la misma se lleve a cabo. Lo anterior deriva del hecho que: i) las plazas contenidas en la Ley de Salario son creadas y suprimidas mediante el correspondiente procedimiento legislativo; y, ii) los contratos para la prestación de servicios personales de carácter profesional o técnico que regula el art. 83 de las Disposiciones Generales de Presupuestos son de plazo finito, pues de acuerdo al número 9 de la referida disposición: «Los contratos a que se refiere este artículo no podrán firmarse por períodos que excedan del 31 de diciembre de cada año; pero cuando las necesidades del servicio lo exijan podrán prorrogarse por resolución los contratos otorgados en el año anterior, no obstante haber finalizado su vigencia, sólo por dos meses mientras se suscribe el nuevo contrato, de ser necesario».

Lo que sucede, en el caso de los contratos, es que la Administración Pública, en general, al no existir la posibilidad de disponer fácilmente de plazas comprendidas en la Ley de Salario, comenzó a utilizar la figura de contratos para lograr cubrir algunos servicios de carácter permanente, propios del funcionamiento de las instituciones; lo cual derivó en un fraude de ley, que desnaturalizó la protección a la estabilidad laboral.

Tal situación llevó a que tanto la Sala de lo Constitucional como este Tribunal procedieran a pronunciarse respecto a la estabilidad que gozan los empleados que se encuentran en este tipo de situaciones, siendo vía jurisprudencial que se han establecido los parámetros que la Administración Pública debe seguir a efecto de respetar y resguardar el referido derecho. 

Es así que respecto de la figura de la supresión de plazas, la Sala de lo Constitucional ha sostenido que: «(…) previo a ordenar la supresión de un puesto de trabajo, se requiere que la autoridad competente cumpla con las formalidades siguientes: (i) elaborar un estudio técnico de justificación, basado exclusivamente en aspectos de presupuesto, necesidades del servicio y técnicas de análisis ocupacional; (ii) adoptar las medidas compensatorias de incorporación a empleos similares o de mayor jerarquía o, únicamente cuando se demuestre que esto no es posible, conceder una indemnización; (iii) reservar los recursos económicos necesarios para efectuar el pago de las indemnizaciones respectivas; y (iv) levantar el fuero sindical, en los supuestos de empleados aforados conforme al art. 47 inc. 6º de la Cn» [sentencia de referencia 82016, de las diez horas cuarenta y seis minutos del veinticinco de junio de dos mil dieciocho].

Tal como indica la jurisprudencia constitucional, para suprimir una plaza debe preceder un informe técnico de justificación, en el cual se analicen aspectos presupuestarios, técnicas de análisis ocupacional, así como las necesidades propias del servicio. Es decir, el informe técnico debe ser específico para la plaza o conjunto de plazas del mismo género cuya supresión se pretenda.

En el presente caso, la autoridad demandada durante la instrucción de este proceso se defendió del punto objeto de este examen y expuso que: «3.2- ESTUDIOS Y DISCUSIONES TÉCNICAS. Efectivamente, se realizaron muchas discusiones y conclusiones técnicas, que comenzaron con la enorme necesidad de ajustes financieros en la ejecución presupuestaria; así, al respecto, consta agregado en autos el expediente de supresión de plaza de la demandante, en el cual obra copia del estudio técnico que establece las diversas realidades y parámetros que dejan determinada la necesidad de la medida de supresión de plazas, tal y como lo ha establecido jurisprudencia de esa Sala, precisamente citada en la demanda, en el caso referencia

312-2015 (…) Por otro lado, es del caso acotar, que efectivamente hubo informes técnicos, estableciéndose ostensiblemente la necesidad y procedencia de la supresión de la plaza de la demandante. Sin perjuicio que el Acuerdo (sic) impugnado establece claramente que respecto de las 13 oficinas departamentales se estableció que la estructura organizativa debería ser la misma con el que se conformaron dichas oficinas, lo cual permite su funcionamiento e importaría una disminución en el gasto público que realiza la Asamblea Legislativa, ya que la institución contaba con un número de empleados que sobrepasaba las necesidades que se requieren para el funcionamiento de la Asamblea Legislativa, lo cual ha llevado a que los recursos asignados en el presupuesto institucional para el pago de salarios sean insuficientes, para enfrentar los compromisos adquiridos en dicho rubro. También, la Asamblea Legislativa actuó congruente con la política de austeridad que se acordó en el “Protocolo de Entendimiento”, el cual se realiza en cada legislatura con base en el artículo 11 del Reglamento Interior de la Asamblea Legislativa, manifestándose que se hace necesario ajustar el número de plazas acorde a la capacidad financiero y al número de plazas pre establecidas; asimismo, se expresa que han de respetarse los preceptos legales del caso, y los eventuales derechos de cualquier trabajador; pero es importante destacar, que además de varios análisis hechos a través de diversas jornadas de sesiones de la Junta Directiva, en las que se analizaba y discutía el tema, también se contó con posición técnica justificativa y constitutiva, no solo de la procedencia de la medida sino de la absoluta necesidad de adoptarla, habida cuenta del interés superior que significa el efectivo funcionamiento del Órgano Legislativo, ya que es bien entendido lo crítico, delicado e importante que para toda institución pública significa la debida y correcta ejecución presupuestaria (…) 3.3- DICTAMEN FINANCIERO, de fecha 11 de mayo de 2018, brindado por licenciado RL, quien es Licenciado (sic) en Economía (sic), Asesor (sic) Económico-Financiero (sic) de la Presidencia, informe referido a la Presidencia y a la Junta Directiva de la Asamblea Legislativa, el cual indefectiblemente revela la completa e ineludible necesidad del Órgano Legislativo de tomar medidas como las que nos ocupa en el presente proceso; dicho informe, además de revelador, es de obligatoria atención, dado en interés superior del Estado, en virtud de ello es que se tomaron medidas como la que se impugna en el presente proceso. En dicho dictamen técnico, del cual obra en autos copia, agregada al expediente de supresión de plaza, se establecen diversas situaciones críticas (…) En efecto, basado en los siguientes insumos se establece el exceso de gasto de remuneraciones (rubro presupuestario 51 remuneraciones, clasificador 51 definido por el Ministerio de Hacienda): El nivel de gasto de remuneraciones acumulado hasta abril 2018 y la estimación de cierre para 2018, bajo un escenario pasivo supera el techo de la asignación presupuestaria. La carga salarial por mes es excesiva y no hay forma de cubrirla con el presupuesto modificado en febrero 2018. No obstante, la dinámica de número de plazas experimenta una tendencia creciente y para 2017 incluso un incremento abrupto. Entre 2014 y 2017 reporta un incremento de 600 plazas, de las cuales solo en 2017 corresponden a 392, es decir un 65 % de las adicionadas en los últimos 3 años. Se debe contener que estos cambios de plazas se han ejecutado prácticamente con el mismo techo presupuestario de la institución. (Ver Cuadro (sic) No. 2 del informe técnico). El origen de los problemas es el exceso de gasto en remuneraciones, por lo que lo razonable y recomendable fue reducir su magnitud, para cerrar el año 2018 dentro de los parámetros de la Ley del (sic) Presupuesto, en lo que corresponde a la Asamblea Legislativa. A ese momento con la estimación de cierre del ejercicio de 2018, la Asamblea estaría realizando un gasto de $52.2 millones en remuneraciones de un total del presupuesto de $58.3 millones, lo que constituye un 89%. Es claro que está fuera de todo parámetro razonable de una administración pública, que queda con un 11% para el resto de gastos de funcionamiento e inversión. Advirtiéndose, que la Asamblea Legislativa podría experimentar problemas para cerrar el año 2018, incluso tomando medidas de suprimir plazas, o creando fondos de retiro voluntario y otras medidas, porque se deberá cubrir indemnizaciones, y no se dispone de recursos en la institución, porque se encuentra de hecho excedido el techo presupuestario total establecido en la Ley de Presupuesto 2018. De tal forma, que una primera medida sería proceder con la supresión de plazas de aquellos casos que no se requiere indemnización por esa medida. No obstante, tampoco es viable como medida única para enfrentar la magnitud del problema. En todo caso la solución a la crisis presupuestaria, debería combinar medidas de disminución de remuneraciones y del resto de gastos de funcionamiento, pero en especial los primeros por su peso relativo y absoluto (…)» (folios 93 vuelto, 94 frente y vuelto y 95 frente).

Consta de folios 112 al 114 del expediente judicial, el informe técnico al que se refiere el apoderado de la autoridad demandada, sin embargo de la lectura del mismo advierte que éste se limita a identificar la situación financiera de la Asamblea Legislativa a la fecha de su emisión, señalando como uno de los principales hallazgos del análisis el exceso de gasto en remuneraciones. Recomienda el dictamen técnico lo siguiente: «1. Incrementar las medidas de austeridad y recorte de gastos en todos los conceptos. Para ello, revisar los contratos de los servicios y la forma de pago y los volúmenes de adquisición de los bienes y servicios. Principalmente en: i) gastos de servicios de telefonía; ii) gastos de combustibles; iii) mantenimiento de vehículos; iv) reparación de equipos y adquisición de equipos; v) boletos aéreos y viáticos; vi) suspender la contratación de seguro médico para empleados; vii) eliminar los vales de combustibles a todos los Diputados y ejecutivos de la Asamblea y operar solo con servicio de transporte institucional; viii) y otras medidas para racionalizar gastos de funcionamiento. No obstante, es viable racionalizar los gastos de funcionamiento, pero no será razonable cubrir el déficit solamente con esta fuente, ya que estos conceptos se vienen recortando desde 2016, para transferir recursos al rubro de remuneraciones. Además, para el período de mayo a diciembre de 2018, en este rubro solo se cuenta con una disponibilidad (no comprometida) de $2.2 millones (Ver Cuadro No. 1), y el exceso de gasto en remuneraciones es de $2 millones. Y no es prudente y tampoco recomendable suspender todos los gastos pendientes de contratar entre mayo y diciembre, entre ellos, a manera de ejemplo el seguro de vida (que vencerá en agosto próximo, cuyo concepto de gasto supera los $400 mil), entre otros. 2. Realizar venta de activos que no sean fundamentales para el desempeño de las labores de la institución y que además tengan la característica que requieran realizar gastos de mantenimiento y operación, como el caso de vehículos u otros. 3. El origen de los problemas es el exceso de gasto en remuneraciones, por lo que lo razonable y recomendable reducir su magnitud, para cerrar el año dentro de los parámetros de la Ley del Presupuesto, en lo que corresponde a la Asamblea Legislativa. En este momento con la estimación de cierre del ejercicio de 2018, la Asamblea estaría realizando un gasto de $52.2 millones en remuneraciones de un total del presupuesto de $58.3 millones, lo que constituye un 89%. Es claro que está fuera de todo parámetro razonable de una administración pública, que queda con un 11% para el resto de gastos de funcionamiento e inversión. La Asamblea Legislativa podría experimentar problemas para cerrar el año 2018, incluso tomando medidas de suprimir plazas, o creando fondos de retiro voluntario y otras medidas, porque se deberá cubrir indemnizaciones, y no se dispone de recursos en la institución, porque se encuentra de hecho excedido el techo presupuestario total establecido en la Ley de Presupuesto 2018. De tal forma, que una primera medida sería proceder con la supresión de plazas de aquellos casos que no se requiere indemnización por esa medida. No obstante, tampoco es viable como medida única para enfrentar la magnitud del problema» (folios 113 vuelto y 114 frente).

De folios 3 al 6 consta el acto impugnado, se repara que la Junta Directiva en su contenido señaló que: «(…) a partir de la evaluación realizada a la situación de 13 oficinas Departamentales a nivel nacional, con la cual se ha determinado el personal con el cual debe conformarse la estructura organizativa básica en concordancia con el proyecto que les dio origen, informe que también ha dado como resultado el detalle de las plazas por contrato que son innecesarias para el funcionamiento de las mismas y de las Unidades de Oficinas

Departamentales pues afectan significativamente las finanzas de la institución (…) ACUERDA:

a) Dejar sin efecto el Acuerdo N° 150 de fecha 20 de junio de 2018; b) Suprimir a partir del 1 de agosto de 2018 la (sic) siguiente (sic) 62 plazas que se encuentran bajo régimen de contrato de las 13 Oficinas Departamentales de esta Institución: (…) N° de expediente 3279,

COLABORADORA JURIDICA, N° de Contrato 1268/2017, Salario Mensual $1500.00 (…) c) Autorizar la asignación presupuestaria de $230,571.66 para el pago de las indemnizaciones establecidas en la ley (sic) del Servicio Civil, por la supresión de las plazas antes referidas. e) No podrán efectuarse nuevas contrataciones o traslados de plazas distintas establecidas en el organigrama básico de funcionamiento de las Oficinas Departamentales, en un plazo no menor de tres años a partir del presente acuerdo, a excepción de aquellos casos de fallecimiento, renuncia, despido o destitución del personal que se encuentra asignado a las mismas (…) COMUNIQUESE».

Al examinar el anterior documento en conjunto con el informe técnico al que se refiere el apoderado de la autoridad demandada, se advierte: i) que dicho informe expone a nivel macro y global las finanzas del Órgano Legislativo, sin embargo, no concretiza cuál es la innecesariedad del servicio de la plaza de “colaboradora jurídica”, que ocupaba la señora BMAR, basado, en la aplicación de técnicas ocupacionales propias del servicio que se pretende suprimir, pues en el mismo solo se establece que «(…) que una primera medida sería proceder con la supresión de plazas de aquellos casos que no se requiere indemnización por esa medida»; y,ii) si bien es cierto el acto impugnado estipula que la decisión de suprimir las plazas surge a partir de una evaluación realizada, no identifica de manera alguna la evaluación a la que hace referencia, así como tampoco se ha hecho en dicho acuerdo de supresión el razonamiento de los motivos de conveniencia que llevaron al órgano colegiado a determinar la innecesariedad de la plaza que ocupaba la administrada, en atención a las actividades cotidianas que se realizan en la institución tal cual lo exige la jurisprudencia establecida tanto por esta Sala como la Sala de lo Constitucional.

Es decir, el acto impugnado transgrede los parámetros que han sido sentados jurisprudencialmente a efecto de determinar cuándo procede que una plaza sea suprimida; y es que tal decisión debe fundamentarse en motivos presupuestarios y de innecesariedad de la plaza concreta, frente a las actividades cotidianas que se realizan en la institución. De ahí que si bien es cierto se cumplió los presupuestos de adoptar las medidas compensatorias y se reservaron los recursos económicos necesarios para efectuar el pago de las indemnizaciones respectivas, el estudio técnico realizado y el acto jurídico impugnado no fundamentan los presupuestos necesarios para suprimir la plaza, de manera particular la que ocupaba la demandante; por tanto, el acto controvertido deviene en ilegal.

(ii) Sobre el vicio de falta de motivación alegado por la parte actora, debe precisarse que, en principio, en el ordenamiento procesal administrativo salvadoreño la constatación de un solo motivo de ilegalidad en el acto administrativo deriva en la consecuente improcedencia de este último. En reiteradas decisiones de esta Sala se ha establecido que dicha comprobación hace innecesario el examen de otros vicios, pues la declaratoria de ilegalidad no admite graduaciones ni la consecuencia será distinta de comprobarse otro u otros vicios alegados.

• Tal y como ha sido indicado, el acto administrativo de supresión de los puestos de trabajo creados por contrato, sí es facultad de la Junta Directiva de la Asamblea Legislativa, sin embargo, para que el mismo reúna los parámetros de legalidad necesarios para que el mismo tenga validez, se requiere del cumplimiento de un conjunto de requisitos que, en el subjúdice, no se consideran cumplidos, que es lo que genera su ilegalidad.

Empero, tal declaratoria no implica que la Junta Directiva de la Asamblea Legislativa carezca de la oportunidad de reproducir el acto impugnado en aras de proteger las finanzas del Estado frente a circunstancias que hagan previsible su detrimento y la imposibilidad de cumplir con las obligaciones generadas por una equívoca gestión de los recursos de la institución.

Para ello, se requiere que relacione:

• los requisitos que la jurisprudencia de la Sala de lo Constitucional y la de esta Sala han señalado como necesarios para justificar la supresión de cualquier plaza; 
• los estudios que acrediten la situación financiera de la Asamblea Legislativa, en la cual quede evidenciado que hay un déficit presupuestario y que, por esa razón se ha considerado necesaria la supresión de puestos de trabajo por contrato, dada la competencia de la Junta Directiva de la Asamblea para proceder a realizarlo; 
• la determinación de cuántas plazas son las que se requieren para el adecuado funcionamiento de la Asamblea Legislativa, tanto a nivel institucional como de los grupos parlamentarios y cuántas plazas hay en exceso de la capacidad de pago; 
• la clasificación de las plazas con la debida identificación si son innecesarias ya sea porque hay varias y en realidad basta con un número menor; porque los servicios que prestan, aunque sean de carácter permanente no son de tipo esencial para la institución o para la oficina, departamento, sección o grupo; o porque brindan servicios que no pueden considerarse ni permanentes ni consustanciales a la labor de la institución.

(vii) El estudio específico de las plazas o contratos a suprimir, enfocados en el desempeño del servidor público que las ocupa, su eficacia y eficiencia, su antigüedad, capacidades adicionales del trabajador que constituyan un beneficio adicional a la oficina versus los perfiles de trabajadores menos eficientes, con menos capacidades, contratados más recientemente o, si se trata de empleados que anteriormente se desempeñaban para los Grupos Parlamentarios y, en el año dos mil diecisiete, pasaron a formar parte de la plantilla institucional.

Conforme a lo indicado, las razones que se expusieron en la contestación de la demanda deben desarrollarse como fundamento del acto administrativo que se emita, incluyendo en el mismo aquellas conclusiones y recomendaciones de los estudios pertinentes que han sido acogidas por el órgano colegiado y las correspondientes postulaciones relativas a la conveniencia de la supresión de cada una de las plazas que serán suprimidas, al menos, mediante la adecuada remisión a los informes y documentos que sirvieron de soporte a la decisión. 

• Medida para restablecer el derecho.

Determinada la ilegalidad del acto administrativo impugnado, corresponde pronunciarse sobre la medida para el restablecimiento del derecho violado.

Según el artículo 58 letra b) de la LJCA: «Si la Sentencia estima las pretensiones planteadas, declarará, en su caso: b) El reconocimiento total o parcial de la situación jurídica individualizada que se hubiere pretendido y la adopción de las medidas necesarias para el pleno restablecimiento de los derechos vulnerados o, de manera sustitutiva, la indemnización de daños y perjuicios».

En vista que la señora BMAR fue separada de su cargo sin que la autoridad demandada hubiere cumplido los parámetros propios de una supresión de plaza y, por ello, el acto es ilegal, la medida para restablecer el derecho violado deberá contemplar: a) el reinstalo en el lugar donde desempeñaba sus labores, ocupando el mismo cargo u otro de igual nivel o categoría; y b) el pago de los salarios que dejó de percibir, según se determinará a continuación.

A folio 9 del expediente administrativo de supresión de plaza se encuentra una constancia emitida por el tesorero institucional de la Asamblea Legislativa, en la cual establece que en concepto de indemnización por la supresión de la plaza se le depositaron a la señora AR la cantidad de seis mil ochocientos cincuenta y siete dólares con catorce centavos de dólar de los Estados Unidos de América ($6,857.14).

Debe tenerse en cuenta que, como consecuencia del acto de supresión, la referida señora no laboró desde el uno de agosto de dos mil dieciocho hasta la fecha. Es decir, ha dejado de trabajar aproximadamente ocho meses; no obstante, se le depositaron en su cuenta personal la cantidad mencionada en el párrafo anterior, seis mil ochocientos cincuenta y siete dólares con catorce centavos de dólar de los Estados Unidos de América ($6,857.14), en el concepto indicado.

De conformidad con el criterio adoptado por la Sala de lo Constitucional en los casos de Amparo 544-2012 [de las nueve horas con cuarenta y tres minutos del día diecisiete de abril de dos mil quince], 895-2012 [de las nueve horas con cuarenta y dos minutos del día veintiséis de junio de dos mil quince] y 661-2012 [de las a las diez horas con cuarenta y un minutos del día ocho de junio de dos mil quince], la Administración, ante la falta de regulación sobre los casos de supresiones de plazas, debe de aplicar el artículo 61 inciso 4° de la Ley de Servicio Civil.

El referido artículo regula que: «Si el Tribunal de Servicio Civil declarare la nulidad de la destitución o despido, ordenará en la misma resolución que el funcionario o empleado sea restituido a su cargo o empleo, o se le coloque en otro de igual categoría y clase, en oficinas distintas, caso de ser posible; y, además se le cancelen los sueldos que ha dejado de percibir, siempre que no pasen de tres meses».

En ese sentido, con fundamento en la norma señalada, debe ordenarse el pago de los sueldos que la parte actora dejó de percibir equivalentes a tres meses.

Ahora bien, en el expediente personal consta que el salario que percibía la señora AR era de un mil quinientos dólares de los Estados Unidos de América [$1500.00]. Según se ha mencionado, a ella se le abonaron a su cuenta de banco la cantidad de seis mil ochocientos cincuenta y siete dólares con catorce centavos de dólar de los Estados Unidos de América ($6,857.14), en concepto de indemnización, cantidad que no consta ser recibida por parte de la señora en referencia. No obstante, supera claramente el monto correspondiente a tres meses de sueldo que le correspondería [cuatro mil quinientos dólares ($4,500.00)]; por tanto, en el presente caso, la autoridad demandada deberá respetar el monto equivalente a los tres meses de salario, según el artículo 61 de la Ley de Servicio Civil.

Con relación a los demás salarios correspondientes al tiempo que excede los tres meses, se habilita a la demandante la acción civil por daños y perjuicios contra quienes suscribieron el acto que se declara ilegal.

FALLO:

POR TANTO, con fundamento en los argumentos expuestos y en los artículos 131 ordinal

9° de la Constitución, 12 del Reglamento Interior de la Asamblea Legislativa, 216, 217, 218 y 272 del Código Procesal Civil y Mercantil, y 14, 47, 56, 57, 58, 60, 61, 63, 109 y 119 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa; en nombre de la República, esta Sala FALLA:

1. Declarar ilegal el acuerdo número doscientos treinta y dos, del veinticuatro de julio de dos mil dieciocho, tomado por la Junta Directiva de la Asamblea Legislativa, en el cual se suprimió, a partir del uno de agosto de dos mil dieciocho, la plaza de colaboradora jurídica, que desempeñaba la señora BMAR.
2. Ordenar a la Junta Directiva de la Asamblea Legislativa que, en el plazo legal de treinta días hábiles siguientes al de la notificación de esta sentencia, reinstale a la señora AR en sus labores, ocupando el mismo cargo u otro de igual nivel o categoría.
3. Habilitar a la parte actora la acción civil por los daños y perjuicios que se le ocasionaron contra los miembros de la Junta Directiva de la Asamblea Legislativa que suscribieron el acto declarado ilegal.
4. Condenar en costas a la autoridad demandada conforme al derecho común.
5. Hacer del conocimiento a los sujetos procesales que, respecto de esta sentencia, únicamente procede la solicitud de aclaración cuando el recurrente considere que contiene errores materiales o que aquella es oscura. Solicitud que deberá presentarse dentro de los tres días hábiles siguientes al de la notificación ante esta misma Sala.
6. Devolver los expedientes administrativos a su oficina de origen.

Notifíquese.